ISSN 2953-6367
julio - diciembre 2025
http://revistainvestigo.com
Vol. 6, No. 16, PP. 225-241
https://doi.org/10.56519/kgzpp578
Revista Científica Multidisciplinaria InvestiGo
Riobamba – Ecuador
Cel: +593 97 911 9620
revisinvestigo@gmail.com
225
ELABORACIÓN DE UN MANUAL DE PROCEDIMIENTOS DE
CONTRATACIÓN PÚBLICA PARA LA EMPRESA MUNICIPAL DE
AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO DE OTAVALO EMAPAO-EP
DEVELOPMENT OF A PUBLIC PROCUREMENT PROCEDURES
MANUAL FOR THE MUNICIPAL WATER AND SANITATION
COMPANY OF OTAVALO EMAPAO-EP
Cinthya Moreno
1
, Gabriela Guambo
2
{cinthya.moreno@unach.edu.ec
1
, gabriela.guambo@unach.edu.ec
2
}
Fecha de recepción: 05/06/2025 / Fecha de aceptación: 16/06/2025 / Fecha de publicación: 01/07/2025
RESUMEN: La contratación pública representa una función estratégica dentro de la gestión
institucional de las empresas públicas, razón por la cual se vuelve indispensable contar con
herramientas normativas y operativas que fortalezcan la transparencia, eficiencia y legalidad
de los procesos. En este marco, la Empresa Municipal de Agua Potable y Alcantarillado de
Otavalo (EMAPAO-EP) identificó oportunidades de mejora en sus procedimientos internos,
motivando el diseño de un manual que permita estandarizar las fases del ciclo contractual
desde una perspectiva preventiva. El objetivo principal fue desarrollar un manual de
procedimientos de contratación pública que incorpore principios de compliance
(cumplimiento normativo) y accountability (rendición de cuentas) como ejes transversales.
Para su desarrollo, se aplicó una metodología cualitativa, de diseño no experimental, con
enfoque descriptivo y alcance propositivo. Las técnicas utilizadas incluyeron análisis
documental de normativa vigente, entrevistas semiestructuradas a funcionarios estratégicos y
revisión comparativa de experiencias en otras empresas públicas. Como resultado, se diseñó
un instrumento estructurado conforme a las fases del proceso contractual e integrado por
formularios, matrices de riesgo, protocolos éticos y mecanismos de control. El manual fue
validado conforme a criterios de coherencia legal, factibilidad operativa y alineación
institucional. En conclusión, el instrumento propuesto constituye una guía técnica replicable,
que contribuye al fortalecimiento de la cultura organizacional, promueve la integridad en la
gestión pública y refuerza las capacidades institucionales desde un enfoque preventivo, ético
y sostenible.
1
Escuela de Posgrado, Universidad Nacional de Chimborazo (UNACH), Riobamba-Ecuador, https://orcid.org/0009-0002-3148-
168X; +593995930790
2
Vicerrectorado de Investigación, Vinculación y Posgrado, Universidad Nacional de Chimborazo (UNACH), Riobamba-Ecuador
https://orcid.org/0000-0002-4017-983X; +593984597092
ELABORACIÓN DE UN MANUAL DE PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN PÚBLICA PARA LA EMPRESA MUNICIPAL DE AGUA
POTABLE Y ALCANTARILLADO DE OTAVALO EMAPAO-EP
226
Palabras clave: Contratación pública, manual, posesos, compliance, accountability, gestión
pública
ABSTRACT: Public procurement represents a strategic function within the institutional
management of public enterprises; therefore, the implementation of normative and
operational tools that strengthen transparency, efficiency, and legality in procurement
processes is essential. In this context, the Municipal Water and Sewerage Company of Otavalo
(EMAPAO-EP) identified opportunities for improvement in its internal procedures, which
motivated the development of a manual aimed at standardizing the phases of the
procurement cycle from a preventive perspective. The main objective of this study was to
design a public procurement procedures manual incorporating the principles of compliance
and accountability as transversal components. A qualitative, nonexperimental, descriptive,
and propositional methodology was applied. The research techniques included documentary
analysis of current regulations, semi-structured interviews with strategic personnel, and
comparative reviews of practices adopted by other public enterprises. As a result, a structured
instrument was developed in accordance with the phases of the procurement cycle, and
included forms, risk matrices, ethical protocols, and internal control mechanisms. The manual
was validated based on criteria of legal coherence, operational feasibility, and institutional
alignment. In conclusion, the proposed manual constitutes a replicable technical guide that
contributes to strengthening organizational culture, promoting integrity in public
management, and reinforcing institutional capacities through a preventive, ethical, and
sustainable approach.
Keywords: Public procurement, manual, procedures, compliance, accountability, public
management
INTRODUCCIÓN
Con la vigencia de la Constitución de la República del Ecuador del año 2008, la contratación
pública se ha constituido como uno de los pilares fundamentales para el cumplimiento de los
fines del Estado y la ejecución de políticas públicas. Sin embargo, debido a las modificaciones
tanto en la normativa competente y los cambios operacionales dentro del sistema nacional de
contratación pública, varias entidades del sector público mantienen a la interna debilidades
relacionadas con la falta de procedimientos claros, roles definidos y mecanismos de control (1).
Si bien, el marco jurídico vigente, tanto a nivel constitucional como legal establece principios
rectores en materia de contratación pública, no es menos cierto que, a nivel legislativo han
existido cambios profundos en las reglas aplicables en materia de contratación pública como de
contratos administrativos. En virtud de la promulgación del Reglamento General a la Ley
Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública del año 2022, la derogatoria de la
Codificación de Resoluciones del SERCOP (Servicio Nacional de Contratación Pública) mediante
RESOLUCIÓN Nro. R.E-SERCOP- 2023-0134, que dio paso a la normativa secundaria de
contratación pública emitida por la misma entidad rectora, asimismo diversos proyectos de
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reforma legal orientados a fortalecer la transparencia y eficiencia en las compras públicas,
obligan a las entidades a realizar acciones institucionales con el fin de perfeccionar sus procesos
internos, en aras de respetar las normas de control previstas por las autoridades competentes.
En el caso de EMAPAO-EP, se ha superado un proceso de control signado con el código DPI-
0029- 2022 por parte de la Contraloría General del Estado, el cual, en materia de contratación
pública, formuló varias recomendaciones generales que generaron la necesidad institucional de
implementar un manual institucional específico que sirva como guía en todas las fases del
proceso contractual, promoviendo la eficiencia de los procesos internos, incluyendo elementos
de transparencia y cumplimiento de procedimientos adquisitivos necesarios para que brinde
servicios básicos en beneficio de la ciudadanía.
Por tal motivo, la implementación de un manual de compras públicas que incorpore en su
contenido criterios de transparencia y cumplimiento normativo no solo constituye una
herramienta técnica, sino un instrumento de gestión estratégica que contribuya a la prevención
de la corrupción, la optimización de recursos y el aseguramiento de la calidad del gasto público
especialmente con los procesos de contratación pública.
Adicionalmente, en el desarrollo del presente trabajo investigativo se ha considerado
fundamental implementar dentro del manual de contratación pública enfoques de compliance
(cumplimiento normativo) y accountability (rendición de cuentas), atributos que promoverán y
garantizarán una mayor transparencia institucional, generando en la entidad una cultura de
ética pública en aras de desarrollar procesos de control previo, concurrente y posterior en base
a los criterios desarrollados por los organismos de control.
El presente artículo científico se enfoca en analizar el diseño e implementación de un manual de
procedimientos de contratación pública con una estructura adaptada a las necesidades de
EMAPAO-EP y alineado a la normativa del Sistema Nacional de Contratación Pública (SNCP) para
el fortalecimiento y desarrollo de buenas prácticas nacionales e internacionales en materia de
procesos y contratos administrativos. Esta herramienta cuenta con un enfoque en compliance y
accountability, para el fortalecimiento de la legalidad, transparencia, eficiencia y control
institucional en los procesos de adquisición de bienes, consultorías, obras y servicios regidos
bajo el sistema nacional de contratación pública vigente en el Ecuador.
En consecuencia, resulta necesario diagnosticar las debilidades existentes en los procesos
actuales de contratación pública de EMAPAO-EP, sistematizar el marco normativo y las buenas
prácticas aplicables a la gestión contractual pública en Ecuador, integrar los principios de
compliance y accountability en el diseño de un manual técnico-operativo, así como diseñar
fichas, formularios e instrumentos que respalden la implementación de las funciones de los
oficiales de cumplimiento en materia de contratación pública
En base a las líneas de análisis señaladas, se debe indicar que, la contratación pública constituye
un pilar fundamental para el funcionamiento del Estado y la provisión de bienes y servicios a la
ciudadanía. En el Ecuador, este sistema se encuentra regulado por la Ley Orgánica del Sistema
Nacional de Contratación Pública (2) , su Reglamento General (3) , modelos de pliegos,
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instructivos o manuales emitidos por el SERCOP , instrumentos normativos y reglamentarios
que, establecen los principios de legalidad, transparencia, eficiencia, equidad, concurrencia,
trato justo, participación nacional, planificación, responsabilidad social y ambiental, entre otros.
El Servicio Nacional de Contratación Pública (SERCOP) se constituye como el organismo técnico
regulador encargado de velar por la correcta aplicación del SNCP, promoviendo buenas
prácticas como parte de un marco de integridad que debe transversalizar toda la gestión
institucional, mientras que, la Contraloría General del Estado, por mandato Constitucional (4), y
normativo (5) vela por el adecuado uso de los recursos públicos.
La contratación pública en el Ecuador ha sido objeto de múltiples reformas tanto a nivel
normativo como reglamentario con el objetivo de fortalecer la eficiencia, la transparencia y la
legalidad en la gestión de recursos públicos. Según el Servicio Nacional de Contratación Pública
(SERCOP), este sistema representa un componente esencial del funcionamiento estatal y
contribuye significativamente al desarrollo económico, al representar aproximadamente el
14,3 % del presupuesto general del Estado y el 5,2 % del PIB nacional (6).
Aunque la Constitución ecuatoriana consagra en su artículo 227 los principios rectores de la
administración pública, diversas investigaciones y exámenes especiales de la Contraloría
General del Estado han podido identificar que persisten limitaciones técnicas y operativas en los
procedimientos contractuales que derivan en contratos administrativos, lo que ha impulsado la
necesidad de contar con manuales de procedimientos como instrumentos orientadores para la
correcta aplicación de la normativa (6).
A nivel internacional, organismos como la OCDE, el BID y la OEA (6) destacan que la contratación
pública es uno de los sectores más susceptibles a la corrupción. Para ello, se ha recomendado la
adopción de programas de cumplimiento normativo (compliance) como repuesta de prevención
y de gestión de riesgos a nivel institucional (1). El compliance, grosso modo, se constituye como
un sistema de autorregulación institucional, cuyo fin es promover una cultura de legalidad,
transparencia y rendición de cuentas. En Ecuador, la aplicación de mecanismos de compliance
se formalizó mediante la promulgación de la Ley Orgánica Reformatoria del COIP en materia
Anticorrupción (LORCIPMA) del año 2021, dicho cuerpo normativo, introdujo en el sistema
ecuatoriano la responsabilidad penal de las personas jurídicas, así como el planteamiento de
atenuantes a la existencia de programas de cumplimiento debidamente implementados (6).
La finalidad de los programas de cumplimiento normativo (compliance) se inserta dentro de la
estructura de las entidades públicas de manera global y multidisciplinar, con el fin de detectar
posibles irregularidades, establecer protocolos éticos y mejorar la gestión contractual desde una
perspectiva preventiva e integradora. Según Delgado Hernández (7) , estos sistemas deben
incluir canales de denuncia, códigos de ética, matrices de riesgo, formación continua y la
designación de un oficial de cumplimiento independiente que supervise las acciones
institucionales.
Una administración pública que integra compliance (1) , mejora en el ejercicio práctico la
reducción de riesgos de corrupción y la judicialización de los procesos contractuales, tomando
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en cuenta, de manera especial que las modificaciones normativas especialmente en materia de
responsabilidad penal de las personas jurídicas ha ido evolucionando en el país, situación que
refuerza una imperiosa necesidad de implementar herramientas de autorregulación,
principalmente este tipo de programas considerados efectivos en el sector público (8).
Por otro lado, en materia de rendición de cuentas, los mecanismos de compliance se
complementan con auditorías funcionales, indicadores de desempeño y participación ciudadana.
Esta combinación fortalece los sistemas de control institucional, promueve la transparencia y
mejora la calidad de los procesos de contratación pública. Por ejemplo, en países como
Colombia la rendición de cuentas en la contratación pública se basa en principios de integridad,
publicidad, transparencia y responsabilidad, alineados con las recomendaciones de la OCDE (9).
Al respecto, enfatizando la importancia del control participativo como componente esencial
para incrementar la confianza ciudadana y fortalecer la eficacia institucional, desde el año 2015,
el Servicio Nacional de Contratación Pública, puso a disposición de las entidades contratantes
sujetas a la LOSNCP un instrumento guía denominado Manual de Buenas Prácticas en la
Contratación Pública (10).
Desde una perspectiva comparativa, países latinoamericanos como Colombia, Perú y Chile han
avanzado hacia la obligatoriedad de los programas de compliance en los procesos de
contratación pública. En los mencionados países, con el propósito de demostrar la existencia de
políticas internas de integridad, códigos éticos y estructuras de control como requisitos
habilitantes en las licitaciones públicas, se han acoplado tanto en la normativa supra
competente como en el ordenamiento jurídico interno, varios mecanismos de exigencia a los
oferentes, resultando este ejercicio de control en la generación de un enfoque integral de
gestión de riesgos y en formalización de compromisos adoptados frente a organismos
internacionales como CDE y la OEA (11).
El caso ecuatoriano, implica un desafío en comparación con sus vecinos en la región, puesto que,
el concepto de compliance aplicado a la gestión pública se encuentra en una etapa temprana,
que recién ha comenzado a consolidarse con la promulgación de la LORCIPMA, que, como se
señaló anteriormente, estableció que la implementación de procesos previos de cumplimiento
normativo constituye una atenuante en materia de responsabilidad penal de las personas
jurídicas.
Varias investigaciones han propuesto la creación de unidades de cumplimiento en cada entidad
pública, sobre todo en empresas municipales con el fin de promover una cultura de integridad
en todos sus niveles administrativos (6), pues, implementar procesos de control previo,
concurrente y posterior sirven fundamentalmente para supervisar de forma preventiva la
aplicación normativa y emitir alertas tempranas.
Por otro lado, la formulación, implementación y seguimiento de manuales de procedimiento
con enfoques de integridad implica la garantía de que las entidades cuenten con herramientas
con un fin dual, pues se garantiza la eficiencia operativa y se establecen estándares éticos como
legales verificables (12). En adición a lo expuesto, tanto entidades como sus funcionarios deben
contar con elementos básicos de defensa ante posibles responsabilidades administrativas e
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incluso penales (13), por ello, si los manuales cuentan con herramientas de control ciudadano,
matrices de riesgo, cronogramas de ejecución y protocolos de supervisión, en materia de
contratación pública se contaría con elementos suficientes para legitimar cada fase contractual.
En consecuencia, la aplicación de criterios de compliance o de accountability en las compras
públicas institucionales implica contar con verdaderas herramientas de control que mejoran la
cultura organizacional, promueven la ética pública y facilitan una buena administración (14).
Finalmente, resulta necesario señalar que el éxito de cualquier manual o reglamentación
interna estará siempre condicionado por la voluntad política, la capacitación técnica del
personal y un marco normativo claro. Por tanto, un manual de contratación pública no debe ser
un documento meramente técnico, sino una verdadera herramienta técnica que aporte
transformación, promoviendo el cumplimiento, la transparencia y la eficiencia (1).
MATERIALES Y MÉTODOS
La investigación se enmarcó en un enfoque cualitativo, de alcance descriptivo y nivel aplicado,
sustentado metodológicamente en el diseño no experimental y en la técnica del análisis
documental, para ello, se desarrolló un estudio de caso instrumental, centrado en la Empresa
Municipal de Agua Potable y Alcantarillado de Otavalo (EMAPAO-EP), con el objetivo de
examinar las deficiencias existentes en sus procesos de contratación pública, en esa virtud se
aplicó una revisión sistemática de fuentes primarias y secundarias, incluyendo normativa
nacional (LOSNCP, su Reglamento General, resoluciones del SERCOP), el informe de auditoría
emitido por la Contraloría General del Estado en la gestión de la empresa objeto de estudio, y,
finalmente literatura académica especializada en compliance y gestión pública.
A partir del análisis de tipo interpretativo y comparativo realizado, se diseñó una herramienta
técnica denominada Manual de Procedimientos de Contratación Pública con enfoque en
compliance y accountability. Este documento fue desarrollado conforme a los marcos
regulatorios actuales y a los principios de integridad impulsados por organismos internacionales
como la OCDE, la OEA y el BID. La propuesta fue sometida a un proceso de validación
institucional que incluyó la revisión de su coherencia jurídica, viabilidad operativa y
compatibilidad con la estructura interna de la entidad, garantizando así su implementación
efectiva.
La investigación tuvo como escenario el cantón Otavalo, en la provincia de Imbabura, siendo la
Empresa Municipal de Agua Potable y Alcantarillado de Otavalo (EMAPAO-EP) el caso de estudio.
Este contexto territorial permitió observar de forma directa las dinámicas y necesidades
específicas del proceso de contratación pública, lo que facilitó el diseño de un instrumento
ajustado a su realidad institucional. Como resultado, se logró definir una propuesta técnica
aplicable, jurídicamente sustentada y alineada tanto a la normativa ecuatoriana como a las
buenas prácticas internacionales en materia de integridad pública.
Se estableció un enfoque no experimental y transversal, puesto que no se manipularon las
variables ni se realizó intervención directa sobre la dinámica institucional, sino que se analizó la
ELABORACIÓN DE UN MANUAL DE PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN PÚBLICA PARA LA EMPRESA MUNICIPAL DE AGUA
POTABLE Y ALCANTARILLADO DE OTAVALO EMAPAO-EP
231
situación tal como se presentó en el contexto real en un solo momento. Este diseño respondió
al carácter estructural y normativo de los procesos que se analizaron, considerando su
dimensión legal, operativa y administrativa.
El estudio se fundamentó en un enfoque cualitativo, con diseño metodológico no experimental
de alcance descriptivo. La población de análisis correspondió a los procedimientos contractuales
ejecutados por la Empresa Municipal de Agua Potable y Alcantarillado de Otavalo (EMAPAO-EP),
mientras que la muestra fue seleccionada de manera intencionada, incluyendo a funcionarios
directamente involucrados en la gestión de contratación pública. El entorno de investigación
estuvo localizado en las instalaciones administrativas de EMAPAO-EP, en el cantón Otavalo,
provincia de Imbabura. Para la recolección de información se aplicaron tres técnicas principales:
análisis documental especializado, entrevistas semiestructuradas y revisión comparativa de
experiencias institucionales. En el análisis documental se incluyeron textos legales vigentes,
normativas internas de la entidad, resoluciones emitidas por el SERCOP, manuales previamente
implementados en otras empresas públicas y lineamientos metodológicos sobre compliance. La
información fue examinada mediante un análisis cualitativo de contenido, sin empleo de
herramientas estadísticas, lo cual permitió identificar los fundamentos normativos y operativos
sobre los que se estructuró el manual propuesto.
Adicionalmente, se diseñaron y aplicaron entrevistas semiestructuradas a cuatro funcionarios
estratégicos de EMAPAO-EP pertenecientes al área jurídica, técnica, administrativa y la función
directiva, los cuales fueron seleccionados mediante muestreo no probabilístico por
conveniencia, dada su vinculación directa con los procesos de contratación pública. En esa
virtud, la aplicación de las entrevistas permitió recoger valoraciones, percepciones y
experiencias prácticas sobre el funcionamiento actual de los procedimientos contractuales, los
vacíos operativos, las deficiencias de control y las oportunidades de mejora en la entidad
estudiada, debiendo destacar que las preguntas estuvieron estructuradas en torno a cinco
dimensiones: planificación, ejecución contractual, control interno, aplicación normativa y
mecanismos de integridad.
Como parte del análisis comparativo institucional, se elaboraron matrices de contraste entre los
procedimientos aplicados en EMAPAO-EP y aquellos implementados por otras entidades del
sector público, específicamente por la Empresa Pública Municipal de Agua Potable y
Alcantarillado de Cuenca (ETAPA EP) (15), la Empresa Pública Metropolitana de Agua Potable y
Saneamiento de Quito (EPMAPS) (16) y la Empresa Pública de Agua Potable de Loja (EMAPAL).
Además, se analizaron procedimientos documentados en el Gobierno Autónomo
Descentralizado Municipal del Cantón Ibarra, este ejercicio de contraste permitió identificar
prácticas replicables, estructuras organizativas funcionales y estrategias de control aplicables a
la realidad de EMAPAO-EP, por último, se incorporaron referencias de experiencias recogidas en
el Manual de Buenas Prácticas de la Contratación Pública del SERCOP, particularmente en lo
relativo a mecanismos de control previo, participación ciudadana y eficiencia administrativa.
La unidad de análisis fue EMAPAO-EP en su calidad de empresa pública municipal sujeta al
régimen de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública (LOSNCP), por tanto, el
objeto empírico estuvo constituido por sus procesos de contratación de bienes, servicios y obras
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POTABLE Y ALCANTARILLADO DE OTAVALO EMAPAO-EP
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analizados entre 2023 y 2025 por efectos de las reformas normativas en el sistema nacional de
contratación pública ecuatoriano. Por ende, la muestra fue intencionada, y su delimitación
respondió a criterios de acceso, pertinencia y experiencia de los informantes clave.
La investigación no se limitó al análisis de lo existente, sino que buscó generar una propuesta
concreta de solución, alineada al marco normativo vigente del Sistema Nacional de Contratación
Pública (SNCP) en el Ecuador y a los estándares de cumplimiento (compliance) y responsabilidad
institucional (accountability).
Como resultado del análisis efectuado se diseñó un manual institucional de contratación pública,
estructurado conforme a las fases del ciclo contractual: fase preparatoria, precontractual,
contractual y de evaluación, de conformidad con el artículo 41 del RGLOSNCP. Este documento
fue acompañado de formularios y herramientas complementarias de compliance, incluyendo un
código de ética, una matriz de riesgos, un procedimiento para la recepción de denuncias y un
modelo de designación de oficial de cumplimiento.
Para asegurar la validez y coherencia interna de la propuesta, se aplicó una triangulación
metodológica entre los resultados del análisis documental, las entrevistas y las experiencias
comparadas. Además, se aplicaron criterios de integridad pública, transparencia activa,
economía procesal y alineación con las políticas anticorrupción vigentes en el país.
Finalmente, se estableció la discusión de los resultados, donde se analizó la aplicación del
manual y sus respectivos formularios a nivel interno de la entidad en base a los servidores
públicos actores de los procesos de contratación pública. De esta manera se sustentaron las
relaciones identificadas para el diseño del manual de procedimientos de contratación pública en
el EMAPAO-EP, especialmente con respecto a los procesos previos de compliance y
accountability.
RESULTADOS
La Empresa Municipal de Agua Potable y Alcantarillado de Otavalo (EMAPAO-EP) ha enfrentado
desafíos significativos en la gestión de sus procesos de contratación pública. A través de
entrevistas semiestructuradas con funcionarios de las áreas jurídica, técnica, administrativa y
directiva. Se identificaron varias debilidades estructurales como operativas que afectan la
eficiencia y transparencia de los procedimientos contractuales, entre las principales se
encuentran:
Inexistencia de un manual de procedimientos: La falta de un documento normativo que
estandarice los procesos de contratación ha generado inconsistencias en la aplicación de la
normativa vigente y en la ejecución de los procedimientos.
- Roles y responsabilidades poco definidos: La ambigüedad en la asignación de funciones ha
provocado duplicidad de esfuerzos y omisiones en etapas críticas del proceso contractual.
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POTABLE Y ALCANTARILLADO DE OTAVALO EMAPAO-EP
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- Deficiencias en los mecanismos de control interno: La inexistencia de controles previos y
concurrentes ha limitado la capacidad de la entidad para prevenir irregularidades y
garantizar la integridad de los procesos.
- Falta de capacitación continua: La escasa formación del personal en temas relacionados
con la contratación pública ha afectado la correcta aplicación de la normativa y la
adopción de buenas prácticas.
Figura 1. Árbol de problemas en contratación pública EMAPAO.
En la Figura 1 analizada se identifican los principales hallazgos que evidencian la necesidad
urgente de implementar un manual de procedimientos que no solo estandarice los procesos,
sino que además incorpore enfoques de integridad y cumplimiento normativo. Por esta razón,
con base en el diagnóstico realizado y en la revisión de buenas prácticas nacionales e
internacionales, se procedió al diseño de un manual de procedimientos adaptado a las
necesidades específicas de EMAPAO-EP, incorporando en su contenido elementos de
accountability y compliance, tanto a nivel normativo como procedimental (formularios). Este
instrumento técnico-operativo fortalece la legalidad, la transparencia, la eficiencia y el control
institucional en los procesos de adquisición de bienes, consultorías, obras y servicios sujetos a la
normativa del sistema nacional de contratación pública vigente.
El manual cuenta con varios componentes clave, los cuales se detallan a continuación:
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- Marco normativo y principios rectores: establece la base legal que sustenta los procesos
de contratación, incluyendo la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública
(LOSNCP), su reglamento y las resoluciones emitidas por el Servicio Nacional de
Contratación Pública (SERCOP). Además, se incorporaron principios como legalidad,
transparencia, eficiencia, equidad, concurrencia, trato justo, participación nacional,
planificación, responsabilidad social y ambiental.
- Procedimientos estandarizados: Se detallaron las etapas y actividades correspondientes a
cada tipo de procedimiento de contratación, desde la planificación hasta la ejecución y
cierre del contrato. Esto incluye procesos de ínfima cuantía, catálogo electrónico, subasta
inversa electrónica, régimen especial y contratación directa.
- Roles y responsabilidades: Se definen claramente las funciones de cada actor involucrado
en los procesos de contratación, incluyendo las áreas requirentes, la unidad de compras
públicas, la asesoría jurídica, la unidad financiera y la máxima autoridad.
- Mecanismos de control interno: Se incorporaron controles previos, concurrentes y
posteriores para monitorear y evaluar la correcta ejecución de los procesos, así como
detectar y corregir posibles desviaciones.
- Enfoque de compliance: Se integraron elementos de desempeño normativo, como la
designación de un oficial de cumplimiento, la implementación de canales de denuncia, la
elaboración de códigos de ética y la realización de capacitaciones periódicas.
- Enfoque de accountability: Se promueve la rendición de cuentas mediante la publicación
de información relevante, la participación ciudadana en los procesos de contratación y la
evaluación de desempeño de los proveedores y contratistas.
Dentro del contenido del manual, se estableció un diagrama de flujo estandarizado para los
procesos de contratación pública en EMAPAO-EP, incorporando elementos de compliance y
accountability, con el siguiente detalle basado en la normativa interna.
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Figura 2. Flujo de proceso contratación pública incluyendo compliance y accountability.
La figura 2 antes expuesta, grafica un diagrama que permitió la estandarización de varios
procedimientos de contratación en EMAPAO-EP debiendo desarrollar apartados específicos de
acuerdo con las particularidades de cada proceso conforme a su tipología, esto con el fin de
asegurar el cumplimiento normativo además de fomentar una cultura de integridad y rendición
de cuentas.
El contenido del manual diseñado previamente requiere ser aprobado por la máxima autoridad
administrativa, así también deberá ser sometido a un proceso de validación interna guiado por
el siguiente procedimiento interno:
ELABORACIÓN DE UN MANUAL DE PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN PÚBLICA PARA LA EMPRESA MUNICIPAL DE AGUA
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Revisión por parte de las áreas involucradas: jurídica, técnica, administrativa y financiera,
quienes revisarán el contenido del manual para proporcionar observaciones o sugerencias
para su mejora.
Talleres de socialización: Se realizarán sesiones de capacitación, incluyendo la
socialización con el personal de EMAPAO-EP para presentar el manual, explicar su
contenido y recoger retroalimentación.
Ajustes y mejoras: Con base en la retroalimentación recibida, se realizarán ajustes al
manual para asegurar su aplicabilidad y efectividad en el contexto específico de la entidad.
Conforme a los problemas hallados y el diseño de la propuesta de manual, la
implementación de este instrumento a la interna de EMAPAO-EP pretende obtener los
siguientes impactos positivos en la entidad:
Mejora en la eficiencia de los procesos: La estandarización de procedimientos y la claridad
en las responsabilidades contribuirán a una ejecución más ágil y efectiva de los
procedimientos de contratación sujetos al sistema nacional de contratación pública.
Fortalecimiento de la transparencia y la integridad: La incorporación de mecanismos de
control y cumplimiento normativo (compliance) reducirá el riesgo de irregularidades en
los procesos de contratación pública fomentando una cultura de ética pública,
permitiendo contar con herramientas documentales y técnicas que sirvan como elemento
de defensa ante los organismos de control competentes.
Aumento de la confianza ciudadana: La implementación de herramientas de
accountability dentro de los procedimientos de contratación pública y la implementación
de insumos que fomenten la participación ciudadana en las compras públicas
institucionales fortalecerán la legitimidad de la entidad y su relación con la comunidad,
tomando en cuenta que EMAPAO-EP brinda servicios públicos directos en beneficio de la
población.
Cumplimiento normativo y reducción de sanciones: La alineación del manual y sus
formularios de control previo y cumplimiento normativo con los cuerpos legales vigentes
en materia de contratación pública, así como la adopción de buenas prácticas
institucionales, fomentarán la disminución de las probabilidades de recibir observaciones
y sanciones por parte de los organismos de control competentes.
El manual diseñado representa una herramienta estratégica para EMAPAO-EP que, al ser
implementada de manera efectiva, contribuirá significativamente al fortalecimiento
institucional y al cumplimiento de su misión de brindar servicios básicos de calidad a la
ciudadanía.
DISCUSIÓN
La puesta en marcha del manual de procedimientos de contratación pública en la Empresa
Municipal de Agua Potable y Alcantarillado de Otavalo (EMAPAO-EP) constituye un avance
significativo desde el punto de vista técnico e institucional, al proponer una estrategia de
mejora continúa enfocada en la transformación de la gestión administrativa. Este documento
busca consolidar prácticas más modernas, ordenadas y ajustadas a los marcos regulatorios
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237
vigentes. Su implementación cobra especial relevancia considerando que la entidad, conforme a
la información recopilada mediante entrevistas y documentos oficiales, presenta áreas
susceptibles de optimización dentro de sus procesos de adquisición. En esta sección se abordan
tanto las expectativas como los desafíos que implica su aplicación, valorando su coherencia con
estándares internacionales en materia de gestión pública responsable.
Un aspecto relevante del manual es la incorporación de componentes vinculados al compliance
y a la rendición de cuentas (accountability), los cuales responden a la creciente necesidad
institucional de asegurar la observancia de principios éticos y de legalidad en el manejo de los
recursos públicos. Tal como se ha analizado en este estudio, el compliance, aunque aún en
proceso de consolidación en el ámbito ecuatoriano tras su introducción formal mediante la Ley
Orgánica Reformatoria del COIP en materia Anticorrupción (LORCIPMA) en 2021, representa
una herramienta clave no solo para reducir posibles responsabilidades penales, sino también
para robustecer el marco de actuación institucional y la confianza ciudadana. (6).
Diversos estudios han evidenciado que la adopción de programas de cumplimiento normativo
en el sector público contribuye significativamente a disminuir la probabilidad de prácticas como
la colusión, la manipulación de precios y la selección arbitraria de proveedores dentro de los
procesos de contratación. Esto se debe a que, en ausencia de mecanismos de control, dichos
procesos pueden volverse vulnerables frente a comportamientos corruptos o éticamente
cuestionables. Por otro lado, el desarrollo de manuales institucionales en materia de
contratación pública, cuando están articulados con las directrices emitidas por el SERCOP,
permite establecer parámetros uniformes de actuación, limitar la discrecionalidad de los actores
involucrados, así como fortalecer la trazabilidad en todas las fases del procedimiento
contractual: desde la etapa de planificación, pasando por la ejecución, hasta la evaluación y
cierre del contrato (17) (18).
Desde una perspectiva jurídica, el manual desarrollado incorpora de forma estructurada las
normativas que rigen el Sistema Nacional de Contratación Pública en el Ecuador, incluyendo la
Ley Orgánica correspondiente, su Reglamento General y las disposiciones complementarias
emitidas por el SERCOP. Esta integración normativa refuerza la consistencia interna del
instrumento y asegura su aplicabilidad dentro de los marcos legales vigentes. La articulación
coherente de estas normativas no solo permite que el manual funcione como una guía técnica,
sino que le otorga el potencial de convertirse en una herramienta de gestión activa y sostenible
en el tiempo, contribuyendo al fortalecimiento institucional a mediano y largo plazo.
En el ámbito operativo, el ordenamiento de los procedimientos y la asignación precisa de
responsabilidades a los distintos actores institucionales permiten optimizar el funcionamiento
de una entidad pública enfocada en la prestación de servicios esenciales. A lo largo del estudio
se identificaron debilidades recurrentes, como la superposición de funciones, así como la
carencia de controles en las distintas etapas del ciclo contractual, aspectos que podrían
resolverse mediante la aplicación efectiva del manual. En este sentido, establecer procesos
estandarizados facilita la construcción de una cultura organizacional basada en criterios
verificables, donde las decisiones administrativas se apoyen en procedimientos definidos y
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auditables, lo cual resulta clave para los mecanismos de control y fiscalización por parte de los
entes reguladores (19).
Entre los aspectos más destacados dentro del manual propuesto se encuentra la incorporación
de la figura del oficial de cumplimiento, complementada por la habilitación de mecanismos de
denuncia interna y la adopción de protocolos éticos institucionales. Esta incorporación
introduce formalmente los principios del compliance en la gestión contractual de EMAPAO-EP.
El rol sugerido está basado en modelos internacionales de buenas prácticas en integridad
institucional, como los promovidos por la OCDE y las disposiciones establecidas en la Directiva
2014/24/UE de la Unión Europea. La presencia de esta figura permite transitar desde un
enfoque tradicional y correctivo hacia uno orientado a la prevención y la gestión anticipada de
riesgos. En consecuencia, la estrategia institucional de contratación pública adoptada por
EMAPAO-EP se enmarca en estándares internacionales que ya han sido implementados en
países como Colombia y Perú, donde la existencia de programas de compliance constituye un
requisito previo para la participación en procesos contractuales del sector público (1).
Asimismo, el eje de accountability incorporado en el manual cumple un papel fundamental en el
fortalecimiento del vínculo entre la institución y la comunidad, especialmente considerando que
EMAPAO-EP tiene como misión principal la provisión de servicios esenciales como el agua
potable y el alcantarillado, dirigidos a satisfacer las necesidades de los habitantes del cantón
Otavalo. Por ello, la integración de herramientas que promueven la participación activa de la
ciudadanía, la publicación transparente de información contractual en plataformas oficiales y la
evaluación pública del desempeño en los procesos de contratación, contribuye al desarrollo de
una gobernanza más participativa, equitativa y cercana. Este enfoque posiciona a la empresa
como un actor clave en la interacción directa entre la gestión pública y la sociedad (20).
Estudios aplicados en el contexto de gobiernos autónomos descentralizados han demostrado
que la percepción ciudadana sobre el manejo adecuado de los recursos públicos mejora de
forma notable cuando se implementan mecanismos de seguimiento y control basados en
auditorías con participación ciudadana. Esta premisa cobra especial importancia en el marco del
manual propuesto, ya que sus contenidos articulan los procesos de contratación pública con
estructuras permanentes de fiscalización social y mecanismos de veeduría ciudadana (21).
Respecto a la permanencia y vigencia del instrumento, es indispensable que el manual sea
objeto de actualizaciones periódicas que respondan a los ajustes normativos y a las
transformaciones tecnológicas propias del sistema de contratación pública. La evolución
reciente del Reglamento General de la LOSNCP y las nuevas directrices del SERCOP refuerzan
esta necesidad. En consecuencia, el manual no debe entenderse como un documento estático,
sino como una herramienta flexible, sujeta a mejoras continuas, en concordancia con los
criterios establecidos por Redroban y Cedeño (22) en sus análisis sobre la implementación de
modelos de compliance en múltiples niveles de gestión dentro del Ecuador.
Desde una perspectiva conceptual, la elaboración del manual se sustenta en los principios de la
Nueva Gestión Pública y el enfoque de gobernanza, corrientes que promueven la
implementación de mecanismos orientados al control interno, la rendición de cuentas y la
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participación ciudadana como pilares esenciales para lograr una administración pública
moderna y eficaz. En este sentido, el modelo de mejora continúa propuesto para su ejecución
dentro de EMAPAO-EP guarda una relación directa con dichos marcos teóricos, al priorizar el
fortalecimiento del compromiso político institucional, así como la consolidación de una gestión
profesionalizada que impulse la optimización progresiva de los procesos administrativos y
contractuales (23).
Finalmente, la presente propuesta investigativa podría replicarse en otras empresas municipales
del país, puesto que, la falta de manuales normativos adaptados a cada institución es un
problema estructural en la administración pública ecuatoriana, lo que abre la posibilidad de
generar un modelo referencial que sirva como buena práctica a nivel nacional.
CONCLUSIONES
La EMAPAO-EP en su fase de diagnóstico, evidenció que en varias de las fases de los procesos de
contratación pública existen debilidades operativas como estructurales, evidenciados por la
falta de un instrumento normativo interno que unifique criterios legales, técnicos y operativos o
delimite los roles poco definidos en las fases precontractuales y contractuales, además de
establecer mecanismos de control. Falencias que evidencian un entrono susceptible a errores
administrativos e incumplimientos normativos, delimitando la necesidad de contar con
procedimientos claros, estructurados y debidamente formalizados.
Conforme la recopilación del marco normativo y su análisis comparativo entre el Ecuador y
otros países de Latino América, se delimitó el manual con un conjunto de buenas prácticas para
la gestión contractual pública de acuerdo con el señalamiento de organismos como el SERCOP,
la Contraloría General del Estado, la OCDE y la OEA. La sistematización de esta herramienta
permitió la articulación de aquellas obligaciones legales, estándares de calidad y aquellas
directrices correctas para la ejecución de los procesos en todas las etapas de la contratación
pública, asegurando de esta manera la aplicabilidad y adaptabilidad de este instrumento.
Por ello el manual, tuvo como ejes transversales normativos como funcionales los principios de
compliance y accountability, por lo que se incluyeron mecanismos autorregulatorios conforme
lo establece el código de ética, matrices de riesgos, designación de funciones de cumplimiento
con canales de denuncia. Esto incluye también el llenado de fichas, formularios y registros
operativos que permiten la verificación de todas las actividades relacionadas a las fases de
contratación pública. Acciones que generan el fortalecimiento legal, eficiente, transparente y
que facilita la difusión de información para la rendición de cuentas. Haciendo de esta manera
que el modelo propuesto potencialice las condiciones institucionales en favor de una
contratación pública preventiva, íntegra y sostenible que promueva el fortalecimiento de la
gobernanza pública del Ecuador.
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AGRADECIMIENTOS
Agradezco profundamente a mi mamá Grace, que desde el cielo sigue siendo mi guía e
inspiración para superarme cada día; su amor incondicional y su ejemplo siguen presentes en
cada paso que doy. A mi papá Alfonso por su fe inquebrantable en mí, por ser mi respaldo
constante y recordarme siempre que soy capaz. A mi hermano Jhonatan y a mi hermana Gaby,
cuyo amor y compañía han sido el sostén emocional que me impulsa a seguir adelante con
firmeza y esperanza. Este logro también les pertenece a ellos.
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