ISSN 2953-6367
Marzo 2025
http://revistainvestigo.com
Vol. 6, No. 15, PP. 489-504
https://doi.org/10.56519/tx4ymr80
Revista Científica Multidisciplinaria InvestiGo
Riobamba – Ecuador
Cel: +593 97 911 9620
revisinvestigo@gmail.com 489
LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE SALUD IMPLEMENTADAS EN
ECUADOR A PARTIR DE LA PANDEMIA POR COVID-19: UN
ANÁLISIS CRÍTICO
PUBLIC HEALTH POLICIES IMPLEMENTED IN ECUADOR
FOLLOWING THE COVID-19 PANDEMIC: A CRITICAL ANALYSIS
Eliana del Consuelo de la Torre Núñez1, Jorge Washington Granizo Ullauri2, José Luis Erazo
Parra3,María Eugenia Lucena de Ustáriz4.
{edelatorre@unach.edu.ec1, jorgegranizo53@hotmail.com2, jlerazo@unach.edu.ec3, mlucena@unach.edu.ec4}
Fecha de recepción: 31/01/2025 / Fecha de aceptación: 01/03/2025 / Fecha de publicación: 03/03/2025
RESUMEN: La pandemia de COVID-19 evidenció profundas debilidades y oportunidades de
transformación en los sistemas sanitarios del mundo, siendo Ecuador un caso representativo
por la magnitud de su impacto. Este estudio justifica su relevancia al abordar la necesidad de
evaluar críticamente las respuestas del Estado ecuatoriano frente a una crisis sanitaria sin
precedentes, considerando las implicaciones para el futuro del sistema de salud. El objetivo
principal es analizar las políticas públicas de salud implementadas en Ecuador desde 2020, con
énfasis en su diseño, ejecución y resultados, para identificar lecciones aprendidas y áreas
prioritarias de mejora. La metodología consistió en una revisión sistemática de literatura
científica, normativas oficiales y reportes institucionales publicados entre 2020 y 2024. Se
aplicaron criterios de inclusión rigurosos para seleccionar documentos relevantes que
permitan evaluar tanto el contenido como los impactos de las estrategias adoptadas. Los
principales resultados destacan avances importantes, como la ampliación de la capacidad
diagnóstica mediante la conformación de una red nacional de laboratorios, la ejecución de
una campaña de vacunación masiva y la adopción de tecnologías digitales para el monitoreo y
atención remota. No obstante, se identificaron limitaciones persistentes, especialmente en
cuanto al acceso equitativo a servicios en zonas rurales y la debilidad estructural del sistema
de salud pública. Se concluye que, si bien las políticas implementadas fueron fundamentales
para contener la pandemia, su sostenibilidad está condicionada por la necesidad de fortalecer
la gobernanza sanitaria, asegurar financiamiento continuo y fomentar la participación
1Universidad Nacional de Chimborazo, Ecuador, https://orcid.org/0000-0001-8458-6632; 0992788817.
2Universidad Nacional de Chimborazo, Ecuador, https://orcid.org/0009-0001-2812-2822.
3Universidad Nacional de Chimborazo, Ecuador, https://orcid.org/0000-0003-3149-6718; 0969832889.
4Universidad Nacional de Chimborazo, Ecuador, https://orcid.org/0000-0001-9120-345X; 0999839775.
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comunitaria. Este análisis aporta insumos clave para la formulación de políticas más
resilientes y equitativas ante futuras emergencias sanitarias.
Palabras clave: Políticas públicas, COVID-19, Ecuador, salud pública, equidad
ABSTRACT: The COVID-19 pandemic exposed significant weaknesses and opportunities for
transformation in global health systems, with Ecuador serving as a representative case due to
the severity of its impact. This study is justified by the urgent need to critically assess the
Ecuadorian government's response to an unprecedented health crisis and its implications for
the future of public health. The main objective is to analyze the public health policies
implemented in Ecuador since 2020, focusing on their design, execution, and outcomes, to
identify key lessons and priority areas for improvement. A systematic review methodology
was applied, covering scientific literature, official regulations, and institutional reports
published between 2020 and 2024. Strict inclusion criteria were used to select relevant
documents to evaluate both the content and impact of the adopted strategies. Key findings
reveal notable progress, including the expansion of diagnostic capacity through the
establishment of a national PCR laboratory network, the implementation of a mass
vaccination campaign, and the adoption of digital technologies for remote monitoring and
care. However, persistent limitations were also identified, particularly regarding equitable
access to health services in rural areas and structural weaknesses in the public health system.
The study concludes that although the implemented policies were critical in mitigating the
pandemic’s impact, their sustainability depends on strengthening health governance, ensuring
consistent funding, and fostering community participation. This analysis provides valuable
insights for the development of more resilient and equitable policies to address future public
health emergencies.
Keywords: Public policies, COVID-19, Ecuador, public health, equity
INTRODUCCIÓN
La pandemia de COVID-19 representó uno de los mayores desafíos para los sistemas de salud
globales en las últimas décadas, revelando fortalezas, pero también profundas debilidades
estructurales, especialmente en los países de América Latina. En Ecuador, el impacto fue
particularmente severo durante los primeros meses de 2020, dejando en evidencia la
fragmentación del sistema sanitario, la limitada capacidad de respuesta hospitalaria y las
desigualdades sociales históricamente arraigadas (1).
Ecuador experimentó una de las tasas de mortalidad más altas de la región en la primera fase de
la pandemia, con colapsos hospitalarios y una gestión inicial caracterizada por la improvisación.
El país carecía de infraestructura diagnóstica suficiente, una red de atención primaria articulada
y mecanismos efectivos de coordinación interinstitucional (2). A esto se sumaron dificultades
para adquirir insumos médicos y vacunas debido a la alta dependencia de importaciones y
limitaciones logísticas (3).
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Las disparidades territoriales también jugaron un papel crítico. La población rural enfrentó
barreras significativas para acceder a pruebas, tratamientos y vacunación, lo cual profundizó las
brechas preexistentes en salud (4). En este contexto, las políticas públicas implementadas
buscaron mitigar los efectos sanitarios y sociales mediante restricciones de movilidad,
fortalecimiento de capacidades hospitalarias, implementación de tecnologías digitales y
campañas masivas de vacunación.
Diversas investigaciones y reportes institucionales coinciden en señalar que la respuesta
ecuatoriana evolucionó de una fase reactiva hacia una más estructurada, con énfasis en la
reorganización del sistema y la digitalización de procesos (5). La creación de una red nacional de
laboratorios permitió ampliar la capacidad diagnóstica de forma significativa, mientras que la
estrategia de vacunación logró inmunizar a un alto porcentaje de la población adulta en tiempo
récord, gracias a la colaboración público-privada y la movilización comunitaria (6).
No obstante, estudios recientes (7), (8) también evidencian deficiencias persistentes, como la
falta de equidad en la distribución de vacunas, la limitada cobertura de servicios de
telemedicina en sectores rurales y la precarización laboral del personal de salud, que continúan
representando obstáculos significativos. Asimismo, el marco normativo vigente para la gestión
de emergencias sanitarias ha mostrado debilidades, especialmente en lo relacionado con la
definición de estándares de calidad y los mecanismos de supervisión interinstitucional.
Desde el punto de vista financiero, si bien hubo un incremento significativo en la inversión en
salud durante la pandemia, esta fue más reactiva que estructural, y existen dudas sobre su
sostenibilidad en el mediano plazo (9). A nivel regional, los aprendizajes extraídos en Ecuador
pueden compararse con experiencias similares en la región andina, lo cual permite identificar
buenas prácticas y desafíos comunes.
Este artículo parte de la hipótesis de que, si bien las respuestas iniciales del Estado ecuatoriano
fueron reactivas y condicionadas por una limitada preparación institucional, la pandemia actuó
como catalizador de reformas estructurales que podrían tener efectos positivos de largo plazo
en el sistema de salud.
Con base en ello, se plantean los siguientes objetivos específicos:
Evaluar críticamente las políticas públicas de salud implementadas en Ecuador entre 2020
y 2024.
Analizar el impacto de estas políticas en la capacidad operativa del sistema sanitario.
Determinar el grado de alineación de dichas políticas con los principios de universalidad,
equidad y sostenibilidad.
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CRÍTICO
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Identificar lecciones aprendidas y propuestas de mejora para futuras emergencias
sanitarias.
El abordaje de la pandemia en Ecuador fue una experiencia marcada por la urgencia, pero
también por el aprendizaje institucional. A pesar de los importantes avances en infraestructura
diagnóstica, vacunación y reorganización hospitalaria, persisten brechas estructurales que
limitan la consolidación de un sistema de salud equitativo y resiliente. Este análisis busca
contribuir a la construcción de un marco de políticas públicas que no solo responda a crisis, sino
que garantice el derecho a la salud en todo el territorio nacional.
MATERIALES Y MÉTODOS
Se llevó a cabo una revisión sistemática de literatura correspondiente al período 2020-2024,
orientada a evaluar el diseño, implementación y efectos de las políticas públicas de salud
adoptadas en Ecuador durante la pandemia de COVID-19. El proceso de recopilación y selección
de fuentes se basó en los lineamientos de la declaración PRISMA, garantizando rigurosidad
metodológica y transparencia en la síntesis de la evidencia. Las bases de datos científicas
consultadas incluyeron SciELO y PubMed, complementadas con repositorios oficiales del
Ministerio de Salud Pública del Ecuador, la Organización Panamericana de la Salud (OPS), y otras
instituciones gubernamentales y multilaterales. Como resultado, se incluyeron 20 referencias
relevantes, entre ellas artículos revisados por pares, informes técnicos, normativas sanitarias y
reportes de políticas públicas, seleccionadas por su pertinencia temática, actualidad y grado de
evidencia empírica.
El análisis de contenido se estructuró en torno a tres ejes fundamentales:
1. Políticas de prevención y control de la propagación del virus.
2. Acceso equitativo a servicios de salud durante la emergencia sanitaria,
3. Gobernanza institucional y financiamiento del sistema de salud.
En el primer eje, se abordaron medidas como la implementación de cuarentenas focalizadas, el
cierre temporal de fronteras, el establecimiento de sistemas de tamizaje y pruebas masivas de
diagnóstico mediante PCR, así como la vigilancia genómica del SARS-CoV-2, que permitió
identificar variantes de preocupación en tiempo real, fortaleciendo la respuesta epidemiológica
(10). Estas acciones, aunque fundamentales, enfrentaron barreras logísticas en su ejecución,
especialmente en territorios rurales y zonas de difícil acceso.
En cuanto al segundo eje, se analizó el esfuerzo del Estado por ampliar la capacidad instalada
hospitalaria, con énfasis en el incremento del número de camas UCI y la reconversión de
hospitales generales en centros COVID (11). Asimismo, se evaluó el despliegue progresivo de
servicios de telemedicina, aunque incipiente, representó una estrategia clave para garantizar
continuidad de atención en contextos de confinamiento. La distribución de vacunas también fue
central, destacando la articulación entre niveles de gobierno, cooperación internacional y
alianzas público-privadas que facilitaron el acceso y la logística de inmunización en todo el
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territorio (12). A pesar de ello, persisten brechas en la cobertura territorial, particularmente en
comunidades indígenas y sectores empobrecidos, donde la desinformación y la desconfianza
hacia las autoridades sanitarias limitaron la efectividad de las campañas (12).
El tercer eje abordó los aspectos estructurales del sistema de salud, focalizándose en la
gobernanza, el financiamiento y la capacidad de articulación intersectorial. Durante la pandemia,
se observó un aumento significativo en la inversión pública en salud, impulsado por la urgencia
sanitaria, aunque esta inversión mostró un carácter más reactivo que estratégico (13). Las
decisiones presupuestarias, en muchos casos, carecieron de un enfoque de sostenibilidad, lo
cual plantea interrogantes sobre la permanencia de los avances logrados una vez superada la
crisis. No obstante, se identificaron esfuerzos de coordinación con el sector privado, tanto en la
provisión de servicios como en la adquisición de insumos médicos, lo cual evidenció el potencial
de colaboración multisectorial en situaciones de emergencia. También se resaltó el papel de los
gobiernos locales y las organizaciones comunitarias en la implementación de estrategias de
prevención, atención domiciliaria y monitoreo epidemiológico, aportando a la construcción de
respuestas más contextualizadas y sensibles a las necesidades del territorio (14).
En conjunto, el análisis de estos tres ejes permitió obtener una visión integral del proceso de
formulación y aplicación de políticas públicas de salud en Ecuador durante la pandemia,
revelando tanto logros significativos como limitaciones estructurales. La evidencia recopilada
sugiere que, si bien las respuestas fueron inicialmente reactivas y fragmentadas,
progresivamente se consolidaron mecanismos de gobernanza y planificación más robustos. Este
proceso, acelerado por la urgencia sanitaria, generó aprendizajes institucionales que pueden
servir como base para fortalecer la resiliencia del sistema de salud frente a futuras crisis,
siempre que se garantice un enfoque centrado en la equidad, la sostenibilidad y la participación
ciudadana.
RESULTADOS
1. Diagnóstico y vigilancia epidemiológica
Uno de los pilares fundamentales en la respuesta inicial a la pandemia fue la implementación de
sistemas eficientes de diagnóstico y monitoreo epidemiológico. Al inicio de 2020, Ecuador
contaba con apenas tres laboratorios certificados para el procesamiento de pruebas RT-PCR, lo
cual resultaba insuficiente frente al crecimiento exponencial de casos. No obstante, para
mediados de 2021, se había conformado una red nacional con 32 centros diagnósticos
distribuidos en las principales provincias del país, lo que representó un crecimiento de más del
900% en capacidad instalada (15).
Gracias a esta expansión, el país logró procesar más de 2.5 millones de pruebas PCR hasta 2023,
permitiendo una mejor trazabilidad y contención de brotes, especialmente en zonas urbanas.
Esta red fue impulsada tanto por el sector público como por convenios con universidades,
instituciones privadas y organismos internacionales.
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En paralelo, la vigilancia genómica adquirió un rol cada vez más importante a partir del segundo
año de la pandemia. En 2021 se puso en marcha un programa nacional de secuenciación del
SARS-CoV-2, liderado por el Instituto Nacional de Investigación en Salud Pública (INSPI), con
apoyo de la Organización Panamericana de la Salud y la Organización Mundial de la Salud. A
través de este sistema, Ecuador fue capaz de identificar variantes como Delta y Ómicron en
menos de 72 horas desde la recolección de muestras, lo cual facilitó la actualización de
protocolos clínicos y estrategias de vacunación (15).
Sin embargo, estas acciones estuvieron limitadas por la disparidad territorial: la mayoría de los
laboratorios se concentraban en ciudades principales como Quito, Guayaquil y Cuenca, mientras
que muchas zonas rurales seguían dependiendo de traslados largos de muestras, lo que
afectaba la oportunidad de los resultados.
2. Capacidad hospitalaria y atención médica
La presión sobre el sistema hospitalario ecuatoriano alcanzó niveles críticos durante los
primeros meses de la pandemia, particularmente entre marzo y julio de 2020. En ese período, la
mayoría de los hospitales públicos colapsaron ante la demanda de camas, oxígeno y atención
especializada. Como respuesta, el gobierno implementó una estrategia de reconversión
hospitalaria, enfocada en la expansión de unidades de cuidados intensivos (UCI) y en la
habilitación de centros exclusivos para pacientes COVID-19 (12).
Entre 2020 y 2022, se incrementó en más del 80% la capacidad nacional de camas UCI, pasando
de aproximadamente 400 a más de 700 unidades activas en el sistema público (12). Asimismo,
se destinaron recursos a la contratación de personal médico temporal y a la adquisición de
ventiladores mecánicos, monitores de signos vitales y equipos de protección personal.
A pesar de estos esfuerzos, las brechas en cobertura territorial se mantuvieron. Solo el 30% de
los hospitales rurales contaban con UCI operativas, y muchos centros de salud de primer nivel
carecían de insumos básicos para atender casos moderados o para realizar derivaciones
oportunas. Esta limitación estructural se reflejó en mayores tasas de mortalidad en provincias
de la Sierra y la Amazonía, especialmente en población indígena y sectores rurales
empobrecidos (16).
El personal de salud fue otro componente crítico. Diversos estudios han documentado los altos
niveles de estrés, agotamiento y exposición al virus que enfrentaron los trabajadores sanitarios,
en muchos casos sin contar con seguros adecuados ni condiciones laborales estables. Aun así, la
resiliencia del personal sanitario fue clave para sostener la atención en condiciones
extremadamente adversas.
3. Implementación de la telemedicina
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Con el objetivo de garantizar continuidad en la atención médica y reducir la exposición al virus
en centros asistenciales, el Ministerio de Salud Pública (MSP) promovió el uso de telemedicina
desde 2020 como una alternativa estratégica. Esta modalidad permitió la atención a distancia
en casos de seguimiento de enfermedades crónicas, atención psicológica, monitoreo de
síntomas respiratorios leves, y prescripción digital de medicamentos (17).
Pese al impulso institucional, la adopción de esta estrategia fue limitada. En las provincias
amazónicas, por ejemplo, solo el 12% de la población pudo acceder a servicios de telemedicina,
debido principalmente a la baja conectividad digital, ausencia de dispositivos tecnológicos y
falta de capacitación del personal en herramientas virtuales (17). Además, la escasa
interoperabilidad entre sistemas y la ausencia de normativas claras sobre privacidad y
consentimiento informado generaron vacíos normativos y desconfianza en la población.
En zonas urbanas, sin embargo, la experiencia fue más favorable. Centros médicos privados,
hospitales especializados y universidades implementaron plataformas virtuales que facilitaron el
seguimiento remoto de pacientes y la continuidad de servicios de salud mental. Algunos de
estos modelos han sido considerados como iniciativas piloto con potencial para replicarse a
mayor escala, siempre que se aborden las barreras técnicas y normativas existentes.
4. Vacunación y equidad en la distribución
La campaña de vacunación contra el COVID-19 en Ecuador inició en enero de 2021 y fue
considerada una de las más amplias de la región andina. El país logró adquirir más de 30
millones de dosis a través de acuerdos bilaterales, donaciones internacionales y participación en
la iniciativa COVAX, administrando esquemas completos a más del 85% de la población adulta
en menos de un año (18).
Este logro fue posible gracias a una estrategia interinstitucional que incluyó al Ministerio de
Salud, Fuerzas Armadas, universidades, municipios y empresas privadas. La creación de centros
de vacunación masiva en coliseos, estadios y unidades educativas permitió acelerar el proceso,
reduciendo colas y aglomeraciones.
Sin embargo, las inequidades en la distribución persistieron. Un estudio del Banco
Interamericano de Desarrollo reveló que, mientras en zonas urbanas la cobertura alcanzó más
del 90%, en algunas comunidades amazónicas e insulares fue inferior al 50%, debido a la lejanía
geográfica, la desconfianza hacia las vacunas y la ausencia de campañas de comunicación
culturalmente pertinentes (18)
El enfoque comunitario, promovido en fases posteriores de la campaña, contribuyó
parcialmente a revertir esta tendencia. Brigadas móviles y promotores de salud indígenas
jugaron un rol fundamental en aumentar la aceptación en poblaciones tradicionalmente
excluidas.
5. Financiamiento, gobernanza y colaboración multisectorial
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Durante la pandemia, el gasto público en salud en Ecuador se incrementó de manera
significativa. Según el Ministerio de Economía y Finanzas, entre 2020 y 2023 se destinaron más
de USD 2.000 millones al fortalecimiento del sistema sanitario, una cifra sin precedentes en la
historia reciente del país (19). Estos recursos se utilizaron para ampliar la infraestructura
hospitalaria, adquirir vacunas e insumos médicos, y contratar personal sanitario temporal.
No obstante, diversos análisis destacan que este aumento fue mayormente reactivo, sin una
planificación estructural que garantizara sostenibilidad en el tiempo. Tras la reducción de
contagios en 2022, muchos de los programas implementados comenzaron a desfinanciarse o
fueron eliminados, sin que se consolidaran como políticas permanentes.
En términos de gobernanza, la pandemia evidenció la necesidad de fortalecer la articulación
intersectorial y mejorar los mecanismos de coordinación entre el nivel central y los gobiernos
autónomos descentralizados. Si bien hubo casos exitosos de colaboración, como en la logística
de vacunación y atención domiciliaria, también se registraron duplicidades, retrasos y tensiones
institucionales.
Un aspecto positivo fue la mayor apertura hacia la colaboración público-privada, especialmente
en la adquisición de vacunas, servicios de laboratorio y provisión de atención ambulatoria. Esta
experiencia sentó precedentes para futuras alianzas estratégicas, aunque también generó
debates sobre el rol del Estado y la necesidad de mantener un marco regulador fuerte que
garantice el acceso equitativo.
6. Análisis regional: disparidades territoriales en la respuesta sanitaria
El impacto y la efectividad de las políticas públicas de salud durante la pandemia en Ecuador
variaron significativamente entre las distintas regiones del país: Costa, Sierra, Amazonía e
Insular. Estas diferencias no solo respondieron a factores geográficos, sino también a
condiciones estructurales preexistentes, como infraestructura sanitaria desigual, niveles de
pobreza y conectividad.
6.1 Región Costa
La región Costa, particularmente las provincias de Guayas, Manabí y El Oro, fue el epicentro de
la crisis sanitaria en los primeros meses de 2020. Guayaquil, por ejemplo, vivió una situación
crítica entre marzo y abril de ese año, con un colapso del sistema funerario y hospitalario, y una
alta letalidad asociada al COVID-19 (12). Las autoridades reaccionaron con el refuerzo del
Hospital Los Ceibos del IESS y la habilitación de centros temporales, aunque muchos llegaron
tarde respecto al pico epidemiológico.
Con el tiempo, esta región logró estabilizarse gracias a su conectividad terrestre y aérea, lo cual
facilitó el acceso a insumos médicos y la instalación de centros de vacunación masiva. Sin
embargo, barrios populares como Monte Sinaí y sectores periurbanos experimentaron barreras
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persistentes en el acceso a servicios, debido a informalidad territorial y falta de cobertura básica
(13).
6.2 Región Sierra
La Sierra tuvo una evolución epidemiológica más escalonada, con picos posteriores. Quito y
Cuenca lograron implementar medidas de control con mayor éxito inicial, gracias a su
infraestructura hospitalaria relativamente más sólida y la presencia de universidades e
instituciones con capacidad de apoyo técnico (13). Sin embargo, provincias como Chimborazo,
Cotopaxi y Bolívar, con importantes comunidades indígenas y rurales, mostraron altas tasas de
contagio no reportadas, producto del subregistro y de la limitada capacidad diagnóstica en
zonas rurales.
Las barreras idiomáticas, la desconfianza hacia instituciones estatales y la escasa comunicación
intercultural limitaron la efectividad de campañas de prevención y vacunación en comunidades
kichwas y saraguros, lo cual evidenció la necesidad de modelos sanitarios interculturales.
6.3 Región Amazónica
En la Amazonía ecuatoriana, las limitaciones fueron aún más críticas. Provincias como Orellana,
Morona Santiago y Zamora Chinchipe no solo enfrentaron falta de hospitales de segundo y
tercer nivel, sino que también tuvieron problemas de transporte fluvial, baja conectividad y
ausencia de personal médico especializado. En esta región, las brigadas móviles cumplieron un
papel crucial, aunque su frecuencia y cobertura fueron irregulares.
A pesar de esfuerzos por implementar telemedicina, su uso en la Amazonía fue marginal debido
a que apenas el 12% de la población tiene acceso regular a internet (18). Las brechas
estructurales de décadas se evidenciaron durante la pandemia, lo que reafirma la necesidad de
una política diferenciada para zonas de difícil acceso.
6.4 Región Insular (Galápagos)
Las Islas Galápagos vivieron una situación particular. A pesar de su aislamiento geográfico, se
implementaron estrictos controles sanitarios y se logró una vacunación masiva eficiente en la
población residente. La colaboración entre el gobierno central, autoridades locales y
cooperación internacional (notablemente USAID y OMS) fue clave en este caso (20). Galápagos
se convirtió en una de las primeras zonas del país en alcanzar inmunidad de rebaño en 2021.
7. Impacto en grupos vulnerables
La pandemia afectó de manera desproporcionada a grupos históricamente marginados. A
continuación, se describen los principales hallazgos en este ámbito.
7.1 Pueblos indígenas
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Los pueblos indígenas fueron uno de los sectores más afectados, no solo por su ubicación en
zonas con limitada cobertura sanitaria, sino también por el abandono histórico del Estado.
Durante los primeros meses de la pandemia, muchas comunidades optaron por el
autoaislamiento, estableciendo controles territoriales autónomos ante la falta de presencia
institucional (20).
En términos de salud pública, el acceso a pruebas, tratamientos y vacunas fue tardío y limitado.
Organizaciones indígenas como la CONAIE denunciaron que las medidas adoptadas por el
Estado no consideraron la diversidad cultural ni las prácticas comunitarias de salud (20]. Aunque
en 2022 se realizaron campañas de vacunación dirigidas, la desconfianza persistió, evidenciando
la necesidad de personal sanitario bilingüe y planes con pertinencia intercultural.
7.2 Migrantes y personas en situación de movilidad humana
La situación de los migrantes venezolanos y colombianos también fue crítica. Muchos se
encontraban en condiciones de informalidad laboral y habitacional, lo cual dificultó el
cumplimiento de medidas de aislamiento y acceso a atención médica. Diversos informes
señalaron que no todos los migrantes fueron incluidos inicialmente en las campañas de
vacunación, aunque posteriormente el MSP rectificó esta omisión (1), (5).
El acceso a servicios de salud fue limitado por la falta de documentos de identidad, temor a la
deportación y discriminación institucional. Este grupo también fue altamente vulnerable en
cuanto a salud mental, por la incertidumbre económica y la falta de redes de apoyo.
7.3 Personas con discapacidad
Las personas con discapacidad enfrentaron grandes desafíos durante el confinamiento. La falta
de transporte accesible, la interrupción de terapias físicas y psicológicas, y la escasa adaptación
de servicios virtuales agravaron su situación. Además, muchas dependían de cuidadores
externos que no pudieron asistirles debido a las restricciones de movilidad (9).
Aunque el MSP habilitó una línea de atención prioritaria para este grupo, su alcance fue
limitado. La pandemia visibilizó la falta de políticas de inclusión en emergencias y la necesidad
urgente de modelos de atención diferenciados y accesibles.
7.4 Adultos mayores
Los adultos mayores representaron la población con mayor tasa de mortalidad por COVID-19.
Muchos residían en hogares multigeneracionales, lo cual aumentó su exposición, y otros en
centros geriátricos sin protocolos claros de bioseguridad. Durante la primera ola, el 30% de las
muertes por COVID-19 correspondieron a personas mayores de 65 años (2).
La vacunación prioritaria en este grupo fue efectiva, pero las medidas de aislamiento
prolongadas generaron efectos negativos en salud mental, depresión y abandono social. Las
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políticas públicas no contemplaron suficientemente estrategias de acompañamiento y atención
emocional.
8. Comparación con otros países andinos
Una lectura comparativa con países de la región andina permite ubicar los avances y
limitaciones de Ecuador en un contexto regional.
8.1 Perú
Perú fue uno de los países con mayor mortalidad por COVID-19 en el mundo durante 2020-2021,
debido a un colapso generalizado de su sistema sanitario. A pesar de contar con mayor
inversión en salud per cápita que Ecuador, la centralización de servicios y la informalidad
estructural limitaron su respuesta (20).
Sin embargo, su campaña de vacunación fue más temprana y masiva. En comparación, Ecuador
tuvo mejores resultados en telemedicina y cooperación público-privada, mientras que Perú
logró mayor cobertura en población indígena gracias a brigadas móviles especializadas (6).
8.2 Colombia
Colombia mostró fortalezas en vigilancia genómica y digitalización de servicios, aunque enfrentó
fuertes protestas sociales durante el segundo año de pandemia, lo cual afectó la continuidad de
las políticas sanitarias. Ecuador logró mayor estabilidad institucional durante la fase de
vacunación, pero menor cobertura tecnológica (5).
Colombia también integró con mayor éxito a migrantes en su estrategia de salud pública,
mediante el Estatuto Temporal de Protección, mientras que Ecuador demoró en incluir
formalmente a población en movilidad.
8.3 Bolivia
Bolivia tuvo una respuesta inicial más lenta y con baja capacidad diagnóstica, similar a Ecuador,
pero con menor infraestructura hospitalaria. La vacunación también fue más tardía y con
problemas de logística. En este sentido, Ecuador superó a Bolivia en cobertura y eficacia de la
vacunación, aunque ambos países compartieron desafíos relacionados con acceso rural y
debilidad institucional (20).
DISCUSIÓN
Las políticas públicas de salud implementadas en Ecuador durante la pandemia por COVID-19
evidenciaron una importante capacidad de adaptación en contextos de crisis. Sin embargo, la
evaluación crítica de su diseño y ejecución revela limitaciones significativas, particularmente en
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relación con la equidad territorial, el acceso universal y la autonomía sanitaria. Si bien hubo
avances sustantivos como la expansión de laboratorios clínicos, el fortalecimiento de la
vigilancia genómica y la cobertura de vacunación, estos logros no se distribuyeron de manera
uniforme en todo el territorio ecuatoriano.
Uno de los principales desafíos fue la desigualdad regional en la implementación de las políticas.
Como se ha documentado, aproximadamente el 70% de los recursos sanitarios se concentraron
en Quito y Guayaquil (17), lo que dejó a muchas provincias rurales y amazónicas con servicios
fragmentados y cobertura limitada. Esta centralización afectó tanto a la respuesta hospitalaria
como a las estrategias de prevención. Por ejemplo, solo el 30% de los hospitales rurales
contaban con UCI operativas, lo cual incrementó significativamente las tasas de mortalidad en
estas zonas en comparación con centros urbanos mejor equipados (15).
Además, la telemedicina, promovida como alternativa para asegurar continuidad en la atención
médica, fue subutilizada fuera de los grandes centros urbanos. Aunque el Ministerio de Salud
Pública (MSP) impulsó su adopción, estudios muestran que apenas el 12% de la población de las
provincias amazónicas accedió a servicios virtuales, principalmente por falta de conectividad
digital, infraestructura tecnológica y capacitación (18). Esta brecha digital limitó el alcance de
una política con gran potencial transformador, revelando una omisión en el diseño
territorialmente diferenciado de las soluciones tecnológicas.
Por otro lado, la dependencia estructural del país de insumos y vacunas importadas expuso
vulnerabilidades críticas en la autonomía sanitaria. A pesar de que la colaboración público-
privada facilitó la adquisición de millones de dosis, esta dependencia generó incertidumbre,
retrasos logísticos y desigualdades en la distribución, sobre todo en zonas de difícil acceso. Esta
situación ha sido reconocida por diversos organismos, como la OPS y la OMS, que han instado a
los países a fortalecer sus capacidades locales de producción e innovación biomédica.
La pandemia también reveló fallas en la coordinación entre niveles de gobierno y sectores
sociales. Mientras algunas municipalidades jugaron un rol activo en campañas de vacunación,
otras enfrentaron dificultades por falta de recursos o autonomía normativa. Las organizaciones
comunitarias en especial en zonas indígenas desempeñaron un papel clave en la
implementación local de medidas sanitarias, lo que sugiere que la participación comunitaria
debe ser fortalecida y reconocida institucionalmente en futuras emergencias.
En términos de sostenibilidad, muchas de las políticas implementadas durante la crisis
respondieron a lógicas reactivas más que preventivas. La inversión en salud aumentó de forma
significativa entre 2020 y 2022, pero este gasto extraordinario no siempre se tradujo en
reformas duraderas o en la institucionalización de los mecanismos creados. La eliminación de
programas de emergencia tras el descenso de casos, sin evaluación ni transición, representa una
oportunidad perdida para consolidar un sistema más resiliente (18).
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CRÍTICO
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Tabla 1. Comparación regional de acceso a servicios de salud durante la pandemia en Ecuador.
Región
% Hospitales
con UCI
Cobertura de
vacunación
(%)
Acceso a
telemedicina
(%)
Observaciones clave
Costa
65%
88%
42%
Alta concentración de recursos en Guayaquil
Sierra
50%
82%
35%
Mayor capacidad diagnóstica en Quito y
Cuenca
Amazonía
30%
60%
12%
Conectividad limitada, baja cobertura
diagnóstica
Insular
70%
95%
50%
Campaña de vacunación eficiente con apoyo
internacional
Fuente:Adaptado de referencias (6), (7), (15), (18).
Figura 1. Indicadores de acceso a salud por región en Ecuador (2020–2023).
Fuente: Adaptado de referencias (6), (7), (15), (18).
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CRÍTICO
502
Fig
ura 2. Línea de tiempo de implementación de estrategias clave durante la pandemia en Ecuador.
Fuente: Adaptado de referencias (6), (7), (15), (18).
Finalmente, el análisis comparado con otros países de la región andina como Perú, Colombia y
Bolivia muestra que Ecuador tuvo un desempeño intermedio: superó a Bolivia en capacidad
diagnóstica y logística de vacunación, pero quedó rezagado frente a Colombia en digitalización
de servicios y frente a Perú en cobertura comunitaria de vacunas (20). Estos contrastes
subrayan la importancia de compartir experiencias regionales y avanzar hacia sistemas de salud
más integrados y con mayor preparación para futuras pandemias.
Si bien la respuesta ecuatoriana a la pandemia mostró elementos positivos, también reveló
profundas inequidades y debilidades estructurales que deben ser abordadas mediante políticas
públicas con enfoque territorial, inclusivo y sostenible. La implementación efectiva de
tecnologías, la descentralización de recursos y la promoción de autonomía sanitaria deben ser
prioridades estratégicas en la construcción de un sistema de salud más justo y resiliente.
CONCLUSIONES
Este estudio analizó críticamente las políticas públicas de salud implementadas en Ecuador
durante la pandemia por COVID-19 (2020–2024), con base en una revisión sistemática de
literatura científica, informes gubernamentales y fuentes oficiales. A partir del marco teórico
orientado al análisis de políticas sanitarias con enfoque de equidad, se abordaron tres ejes
fundamentales: prevención y control, acceso a servicios, y gobernanza y financiamiento. La
metodología empleada, basada en criterios PRISMA, permitió garantizar un abordaje riguroso,
transversal y actualizado de la evidencia disponible.
Entre los principales hallazgos destaca la capacidad del sistema de salud ecuatoriano para
adaptarse a un contexto de emergencia sanitaria sin precedentes. Se evidenció un
fortalecimiento de la infraestructura diagnóstica, particularmente mediante la expansión de
laboratorios PCR y la implementación de vigilancia genómica. La campaña nacional de
vacunación, que alcanzó una cobertura del 85% en población adulta, fue una de las estrategias
más efectivas, apoyada en una articulación multisectorial sin precedentes. No obstante, estos
logros no fueron uniformes: persistieron importantes disparidades territoriales, especialmente
en zonas rurales, amazónicas e insulares, tanto en términos de acceso a servicios como en la
adopción de tecnologías como la telemedicina.
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CRÍTICO
503
La dependencia estructural del país respecto a insumos importados, la concentración de
recursos en las grandes urbes y las limitaciones en la interoperabilidad del sistema sanitario
evidencian que los avances, si bien significativos, aún son frágiles. La evidencia muestra que
muchas de las respuestas estatales fueron reactivas, centradas en la contención inmediata, más
que en reformas sostenibles y estructurales. En este sentido, la contribución original de este
artículo radica en visibilizar las brechas persistentes y proponer una lectura territorialmente
diferenciada de las políticas sanitarias post-COVID.
Las implicaciones de estos hallazgos son relevantes no solo para el contexto ecuatoriano, sino
también para otros países con sistemas de salud fragmentados y desigualdades históricas. La
pandemia debe entenderse como una oportunidad para repensar el modelo de atención pública,
promoviendo mayor equidad, descentralización e inversión sostenible. De cara al futuro, es
urgente consolidar una gobernanza sanitaria resiliente, inclusiva y participativa, que incorpore
aprendizajes institucionales y prepare al país para enfrentar emergencias futuras con mayor
eficiencia, justicia y capacidad de respuesta territorial.
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